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社保基金改革利国利民意义重大--金属所 谭若兵
2018-02-27    【

  千呼万唤之后,不断做强做大的国有资本和被老百姓视为“养命钱”的社保基金之间,终于打通了一条衔接的渠道。1118日,国务院公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,中央和地方及国有控股大中型企业、金融机构都纳入股权转让范围,划转比例统一为企业国有股权的10%。有专家预估,如果划转到位,规模将相当可观,全国预计划拨总量或将达10万亿左右。 

  近年来,社保基金收支缺口越来越大。201311月,中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,再次提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”。与近20年前中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》相比,在表述上稍有不同,将“资产”改为了“资本”。一些地区养老收支紧张状况加剧了国资划拨社保的迫切性。踟蹰多年的划拨方案,在十九大结束之后不到一个月时间内,果断亮相。 

  2015322日召开的“中国发展高层论坛”上,时任财政部部长楼继伟便提出,要用“划拨部分国有资产至社保基金”的办法来解决“上一代人造成的养老金缺口要后代人提高养老保险费率来弥补”这一历史难题。他详细解释了国有资产应该补充社保基金的理由。在1997年中国建立养老保险制度之前,国有企业和职工并没有养老保险交费,这些职工进入新的养老保险体系则作为视同缴费来对待,从而造成了后代人必须提高缴费率来补充老人未交费造成的缺口。一个月后,楼继伟在清华大学演讲时,再次重申了这一观点:解决养老金缺口问题的公平办法就是划拨部分国有资产,充实社会保障基金,而且已经到了不得不推进的时候。 

  而当时发表这一系列讲话的背景是,养老保险的收不抵支的状况在不断扩大。根据《2014年全国社会保险基金预算》数据显示。2014年企业职工基本养老保险基金收入21489亿元,其中保险费收入17554亿元,财政补贴收入3038亿元;支出19117亿元,剔除财政补贴后,当期保费收入与支出相减,亏空1563亿元。这一数字,到2015年,扩大到了超过3000亿。 

  亏空拉大的原因不难理解。中国目前实行的是“统账结合”的养老保险制度,所谓统账结合就是“社会统筹+个人账户”的制度,企业缴纳职工工资的20%进入社会统筹基金,个人缴纳工资的8%存入个人账户。 

  “我们在进行养老保险制度设计的时候,世界上主要有现收现付制和基金积累制两种类型。现收现付制度是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费,来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。基金积累制是国家强制实施的个人养老储蓄制度,通过建立个人账户,企业和个人缴费全部进入个人账户,退休待遇水平完全取决于账户基金的积累额,账户基金可以进行投资。”郑秉文介绍说“我们当时看到两种制度各有好处,所以各拿了一部分简单拼凑在一起,叫作统账结合,该模式目的在于将社会互济与自我保障两方面的优势结合起来。” 

  这一制度从1997年开始实施,1997年以后进入企业工作的“新人”,从工作之初即开始缴纳社保金;但1997年之前已经退休的“老人”和具有一定工龄的“中人”,他们因为此前没缴纳过社保,导致了社保账户中存在历史欠账,成为了转制成本。 

  为了解决转制成本,统账结合制度在设计之初就规定,社会统筹部分实行现收现付,即将统筹资金用于支付当期退休人员的养老金。但随着中国人口老龄化的加剧,社会统筹部分的资金支付能力已不能满足,只得挪用在职职工个人账户中的资金用于支付养老金,从而使个人账户也成为空账。 

  现在,个人账户的空账已经越来越大。郑秉文执笔的《中国养老金发展报告2016》中提出,2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额(“即空账”)达到47144亿元,而做实的个人账户累计结余仅为3274亿元。 

  从当前来看,目前养老金支付似乎并没有太大问题,当期的制度收入是大于当期的制度支出。《中国养老金发展报告2016》显示,截至2015年底,全国城镇职工养老保险基金累计结余已经达到了35345亿元,比2014年底增加3545亿元。一些东部沿海省份和用工大省的结余情况甚至还比较理想。201711月数据显示,广东城镇企业职工养老保险基金累计结余最高,为7258亿元,占总结余的19.6%。累计结余超千亿的地区还有北京、江苏、浙江、山东、四川、上海、山西、安徽。这9个地区共结余2.61万亿元,占全部累计结余的70.6%。但多寡不均的现象十分突出。养老金当期收不抵支的省份增至7个,分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。其中黑龙江不仅当期收不抵支,且累计结余已穿底,为-232亿元。 

  由于统筹层次低下,中西部存在的缺口只能由财政补贴予以解决,而东部沿海地区不仅不需要财政补贴,而且还有大量结余,逐年沉淀下来。从全国范围来看,财政补贴规模越来越大,从1998年的24亿元,到2015年高达4716亿元,18年来财政补贴合计26604亿元,就是说,在目前城镇基本养老保险累计结余35345亿中,75%是由财政转移支付形成的。细究当期的养老金结构会看到,每年的巨大余额中一大部分来自财政转移支付,制度的自我平衡能力很差,剔除巨量财政补贴之后,即便以目前居高不下的缴费水平,制度本身仍不能实现收支平衡,且缺口越来越大。 

  除了这些制度本身不可持续的隐患,另一个必须面对的现实是,人口老龄化高峰越来越近。中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚曾预计:“到本世纪中叶,老龄化人口达到峰值,预测老龄人口将达到4.87亿,占总人口35%。”制度抚养比的状况也在恶化。金维刚曾表示,在职职工和退休人员的抚养比到2016年已经演变到2.73个在职人员供养1个退休人员。当中国进入人口老龄化高峰的时候,也就是到本世纪中叶的时候,可能是不到1.5个在职人员供养1个退休人员。按照推算,本世纪30年代将达到老龄化高峰期,而且持续时间达本世纪末。届时,相当于每三个中国人中,就有一个60岁以上的老年人,进入到老龄化非常严重的时刻。随着人口老龄化的加剧,养老金缺口还会变大:因为向这个资金池储蓄的年轻人增速跟不上老人退休、领取养老金的增速。普遍的共识是,代际赡养虽然在一定程度上掩盖了养老金空账问题,但是如果没有更好的解决方式,未来可能会出现养老金断流的危险。 

  当然,在划转工作推进中面临一些困难和问题,主要是:投融资、基金运作和股权管理等领域的高端专业化人才不足;在建立市场化的国有股东履职行权模式方面,还需要进一步研究和探索;受经济和市场形势影响,国有企业生产经营困难,资本收益率较低,社保基金保值增值难度增大等。 

  针对各种担心,这次《方案》规定,划转部分国有资本充实社保基金,主要划转对象是中央和地方企业集团的股权,一般不涉及上市企业。对于少量涉及上市企业,划转是原国有股东将其10%的股权转至社保基金会等承接主体,属于国有股权的多元化持有,不改变企业国有股权的属性和总量。 

  而核心的问题是,方案实施是否意味着出现大量变现国有资本?如果大量变现,势必影响国企的稳定和发展。财政部在解读此次方案时,专门就这个问题做了回应,“国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退,目标是实现国有资本保值增值,获取更多收益,不是简单的变现国有资本。”另外,《方案》中也明确规定,社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务,并应继承原持股主体的其他限售义务。 

  改革已经破题,面对即将划转过来的国有资本,承接主体如何保值增值,如何分红,如何收益收缴,将是未来最大的挑战。“国有资产划拨社保基金从大的角度看是积极的,对于由此带来的问题,不是无解,是需要制度层面的设计。”专家对《中国新闻周刊》表示,划拨按照试点先进行、分级组织、稳步推进的原则进行。 

  专家普遍认为,此次《方案》的落地意义重大,不仅意味着近20年来国资划转社保争论的尘埃落定,为未来百姓如期领取养老金提供了重要保障,也为未来的社保制度改革创造了一定空间。在国企改革的层面上,由于过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在着诸多的障碍,这次改革,让国有资本作为社保基金的有力补充,恰恰是回归国有资产属性的体现。 

  社保基金缺口主要源于历史原因,用国有资产补充社保基金是必然趋势,而国资划转的目的不是为了解决历史债务和转型成本,也不应该仅仅是为了应对“降费”出现的缺口,甚至不是为了解决当期的收支缺口,只能是为了解决为未来的隐性债务。 “国资划转主要是为了解决未来的巨大隐性债务,其性质就是战略储备基金,用于应对人口老龄化高峰的到来。全国社保基金(理事会)作为一个机构投资者,也是一个储备基金,也是用于老龄化高峰。这样,由全国社保基金理事会持有国资划转就顺理成章。” “国有资本划转社保基金,主要是从长远考虑,解决今后的压力,而且形成一个可持续增长的渠道,这是至关重要的。”他认为,只要产权归社保基金所有,国有资本正常运作的情况下,收益就是长期稳定的,至于其他的国有股权转持、利润划转等都可以作为社保资金的另一部分来源。 

  此次《方案》中也提到,要坚持立足长远,“建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。”在社保制度改革的方向上,有专家坚持认为,实施国资划转之后,应该降低社保费率。早在2015年,时任财政部部长楼继伟便提出:只有划拨部分国有资产补充社会保险基金的基础上,才有条件适时地降低社会保险的费率。如果没有划拨国有资产补“缺口”,就没有条件降低费率。 

  作为系统性改革的一部分,国资划转社保后,还需要为未来养老金家底和支出规模建立可精算的“模型”。专家认为,不知道未来几十年养老保险的具体需求,就难以决定国资划转的规模和划转节奏,“应定期发布养老保险精算预测报告,给出未来75年的缴费收入与养老金支出的走向,知道国资划转初始规模和以后未来逐渐划转的需要和划转的规模,以预测未来每年收支缺口及其对外部注入的需求,并且知道全部国有资本“家底”在多大程度上可以满足未来老龄化的需要。” 

    

 
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